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Le nouveau code d’éthique et de déontologie : toutes les vieilles habitudes ne sont pas encore perdues

Même si ce code d’éthique et de déontologie constitue un plus indiscutable pour la bonne gouvernance à Charleroi, nous voulons mettre en évidence les reculs entre la proposition initiale du Bureau d’éthique et de déontologie et le texte qui sera adopté par la majorité XXL. […]

Nous espérons que ce code d’éthique et de déontologie va continuer à vivre et à s’enrichir de la jurisprudence qui se dégagera des travaux et des avis du comité d’éthique et de déontologie. Il faudra toutefois que la majorité XXL évolue et que ses élus acceptent de changer leur rapport aux citoyens, ce qui est loin d’être acquis. Sans cela, ce code ne touchera pas son objectif et les valeurs qu’il porte ne seront pas entièrement respectées par les élus locaux.

  • Luc Parmentier, chef du groupe Ecolo du Conseil communal
  • Xavier Desgain, Secrétaire politique de la locale Ecolo de Charleroi et conseiller communal
  • Anne Cattiez, Conseillère communale
  • Malika El Bourezgui, Conseillère communale
  • Jacqueline Lefin, Conseillère CPAS

Introduction

Il y a quelques mois, le Conseil communal a mis en place le Comité d’éthique et de déontologie de Charleroi et l’a chargé de lui proposer un code d’éthique et de déontologie. Les écologistes ont soutenu vigoureusement la création de ce comité. Le comité a donc rédigé un premier projet contenant de très nombreuses dispositions intéressantes, fruit d’une réflexion approfondie. Ce projet était très enthousiasmant. En effet, il précisait souvent avec opportunité et intelligence des notions et des intentions qui figuraient parfois de façon très floue dans le Livre blanc sur la bonne gouvernance. Un premier travail de réflexion a ensuite eu lieu avec les chefs de groupe signataires du Livre blanc sur la bonne gouvernance. L’apport de cette discussion a permis une structuration du code plus lisible et plus logique, partant des grands principes pour ensuite décrire les règles plus précises. Il y a toutefois déjà eu dans cette discussion des volontés de la majorité XXL de réduire quelque peu la portée de certaines dispositions, dans une mesure limitée toutefois.

Un texte remanié a ensuite été soumis à la discussion des conseillers communaux. Si des nombreuses dispositions intéressantes ont fort heureusement été conservées, nous ne pouvons que regretter les coups portés par la majorité XXL pour affaiblir certaines dispositions qui touchent au cœur même du comportement des élus locaux et qui posent justement des questions d’éthique et de déontologie essentielles. Manifestement, la vision de ces conseillers communaux par rapport à leur rôle vis-à-vis de la population reste différente de la nôtre, ce n’est pas une nouveauté, mais s’éloigne aussi pour partie de la conception de l’exercice d’un mandat public vue par les membres du Comité d’éthique et de déontologie.

Même si ce code d’éthique et de déontologie constitue un plus indiscutable pour la bonne gouvernance à Charleroi, nous voulons mettre en évidence les reculs très sensibles entre la proposition initiale du Bureau d’éthique et de déontologie et le texte qui sera adopté par la majorité XXL. En effet, ces modifications rendront certaines dispositions clés moins précises, moins explicites, et permettront aux conseillers communaux de la majorité XXL de faire presque comme avant, en continuant à assurer des permanences sociales et à intervenir en faveur de tel ou tel pour ceci ou pour cela, en tenant des permanences sociales dont le mode de fonctionnement n’est vraiment pas assez balisé.

Même dans une ville où il y a apparemment volonté de rénover les pratiques politiques, et où la population demande le respect de règles éthiques élémentaires, nous assistons, effarés, au rejet de propositions pourtant claires et précises formulées par ceux-là même que les conseillers communaux avaient choisis comme « sages » pour leur conseiller un mode de fonctionnement et des pratiques digne de ce siècle, et d’une démocratie moderne et respectueuse de la population et de l’administration. Faut-il en conclure que chasser le naturel, il revient au galop ? C’est en tout cas ce que nous constatons sur certaines dispositions du code que nous voulons pointer aujourd’hui.

Les reculs

Toujours des nominations politiques possibles !

Art. 15

Les mandataires assument la responsabilité des recrutements, nominations et promotions des fonctionnaires en toute transparence et loyauté ainsi que dans le respect des statuts et du principe d’égalité, notamment par la comparaison objective et motivée des titres, mérites et qualifications. Ils bannissent toute discrimination, tout népotisme et toutes faveurs politiques ou autres. Dès lors l’intervention directe ou indirecte au profit d’un candidat est interdite. Ils assument également la pleine responsabilité des actes des membres de leur cabinet, notamment dans la définition de leurs prérogatives et dans leurs relations avec l’administration.

L’évolution de l’article 15 du code de déontologie démontre très bien comment la rédaction initiale du bureau d’éthique et de déontologie a évolué par l’intervention des élus locaux. Cet article concerne la responsabilité des recrutements, nominations et promotion du personnel communal. La version initiale précisait que ces décisions devaient se réaliser « dans le respect des statuts et du principe d’égalité par la comparaison objective et motivée des titres, mérites et qualifications ».

La rédaction devient ensuite après une réunion avec les signataires du livre blanc « dans le respect des statuts et du principe d’égalité, notamment par la comparaison objective et motivée des titres, mérites et qualifications ». L’ajout du mot « notamment » constitue déjà un premier affaiblissement du texte initial car il permet d’introduire d’autres critères plus obscurs et non définis dans le code de déontologie et qui entrouvre la porte aux nominations politiques en mettant à mal le principe d’égalité et la valeur d’impartialité pourtant bien affirmée comme une des six valeurs du code de déontologie précisées au point 1.3.

Après examen du texte par les conseillers communaux, une phrase essentielle est supprimée. Elle précisait « dés lors, l’intervention directe ou indirecte au profit d’un candidat est interdite ». Cette phrase a pour nous le tout grand mérite d’être claire, précise, nette, ne souffrant d’aucune interprétation possible. Elle a pourtant été retirée par les conseillers communaux de la majorité XXL qui préfèrent une formule plus floue et mettre leur déontologie en poche et pourvoir continuer ce type de pratique qui est pourtant totalement inacceptable et qui appartient aux vieilles pratiques politiques.

Les cumuls ne sont pas assez balisés !

Art. 19

Le cumul de mandats et de mandats dérivés ne constitue pas en soi un manquement à l’éthique et à la déontologie. Il ne pourra cependant être accepté que :

  • s’il n’est pas interdit par les lois et règlements,
  • s’il n’est pas contraire aux engagements pris librement et basés sur la confiance accordée par les électeurs,
  • s’il n’est pas constitutif d’un conflit d’intérêts ou d’une apparence de conflit d’intérêts, notamment en raison de leur fondement sur des électorats différents,
  • si les mandataires garantissent de consacrer à chaque mandat le temps nécessaire à l’accomplissement des différentes missions qui en découlent avec toute la compétence, la disponibilité et l’efficacité requises.

L’exercice des mandats dérivés s’accomplira avec les mêmes exigences dans le respect de la Charte des administrateurs.

L’article 19 concerne le cumul de mandats et de mandats dérivés. S’il ne va certes pas aussi loin que nous le voudrions, il précise quand même certains éléments utiles, notamment à propos de la disponibilité et de la question du conflit d’intérêt. Nous estimons qu’un élu fédéral doit défendre l’intérêt de la fédération, un élu régional celui de la région, un élu local celui de la commune et qu’il doit respecter cette hiérarchie s’il cumule plusieurs niveaux de pouvoirs. Une disposition du code de déontologie visait cette dimension. Même si son écriture pouvait être adaptée pour préciser et affiner la portée de cette disposition, la majorité XXL a préféré la retirer purement et simplement. Un conseiller communal élu ou membre d’un exécutif fédéral pourra donc continuer à faire des interventions ou prendre des décisions totalement partisanes pour sa commune, éventuellement au détriment de l’intérêt général fédéral, ce qui n’est pas acceptable. Nous préférerions de loin qu’il intervienne en faveur de sa commune de façon objective quand la situation l’impose, et comme cela s’est fait notamment en matière de sécurité, dans le sens de l’intérêt général du niveau de pouvoir concerné.

Cet article est par ailleurs en retrait par rapport au livre blanc sur la bonne gouvernance qui limitait le cumul des mandats dérivés aux mandats s’inscrivant dans la continuité de l’exercice des compétences de l’échevin concerné. La majorité avait dès avant la présentation publique du Livre blanc donné un coup de canif dans cette disposition en désignant à la tête du conseil d’administration de l’ICDI l’échevin du logement, compétence qui n’a rien à voir avec celle des déchets. La majorité XXL poursuit donc dans le reniement de cette clause puisque celle-ci ne figure pas dans le code de déontologie alors qu’elle y aurait toute sa place.

La majorité XXL ne veut pas de directives claires sur la définition des cadeaux d’affaires !

Art. 25

En règle générale, les mandataires n’acceptent, ne donnent et ne sollicitent aucun cadeau, avantage, faveur ou invitation de partenaires ou partenaires potentiels. Sont ainsi interdits l’acceptation et la sollicitation de tout cadeau, marque de sympathie ou autre avantage qui risque d’avoir une influence réelle ou apparente sur l’objectivité et l’impartialité du mandataire dans l’exercice de son (ses) mandat(s) ou de le placer dans une situation d’obligé envers le ou les donateurs. Cela inclut l’admission gratuite ou à prix réduit à des événements sportifs et culturels dans le cadre d’une relation d’affaires réelle ou potentielle directement associée aux fonctions officielles des mandataires.

Occasionnellement, l’acceptation d’un cadeau, d’une marque de sympathie ou d’un autre bénéfice n’est admissible que si :

  • a) sa valeur est minime (objets promotionnels peu coûteux, repas légers, souvenirs non monnayables) et
  • b) l’offre se produit lors d’une activité ou d’un événement lié à l’exercice des fonctions officielles du mandataire visé et si cette acceptation ou donation ne compromet ou ne donne pas l’impression de compromettre l’intégrité du mandataire concerné.
Art. 50

En règle générale, les fonctionnaires n’acceptent et ne sollicitent aucun cadeau, avantage, faveur ou invitation de partenaires ou partenaires potentiels. Tout cadeau ou avantage reçu doit être immédiatement déclaré à la hiérarchie et, soit retourné au donateur, soit mis à disposition de la Ville. Sont ainsi interdits l’acceptation et la sollicitation de tout cadeau, marque de sympathie ou autre avantage qui risque d’avoir une influence réelle ou apparente sur l’objectivité et l’impartialité du fonctionnaire dans l’exercice de ses fonctions officielles ou de le placer dans une situation d’obligé envers le ou les donateurs. Cela inclut l’admission gratuite ou à prix réduit à des événements sportifs et culturels dans le cadre d’une relation d’affaires réelle ou potentielle directement associée aux fonctions officielles des fonctionnaires.

De manière tout à fait exceptionnelle, l’acceptation d’un cadeau, d’une marque de sympathie ou d’un autre bénéfice n’est admissible que si :

  • a) sa valeur est minime (objets promotionnels peu coûteux, repas légers, souvenirs non monnayables) et
  • b) l’offre se produit lors d’un événement lié à l’exercice des activités officielles du fonctionnaire visé et ne compromet ou ne donne pas l’impression de compromettre en aucune façon son intégrité.

Les articles 25 et 50 veulent réglementer les cadeaux d’affaires.

La majorité XXL a décidé de supprimer la liste non exhaustive de cadeau, avantage, faveur ou invitation interdites par le code de déontologie auxmandataires et aux fonctionnaires.

Sans cette liste de base, les Mandataires et les fonctionnaires n’ont pas de guidelines pour savoir ce qui est permis ou interdit.

L’acceptation par des mandataires ou des fonctionnaires de cadeaux d’affaire tels que divertissements, repas ou présents ne devraient être acceptés que s’ils sont modestes et n’influencent pas ni effectivement ni en apparence les décisions à prendre. La sélection des fournisseurs et des partenaires contractuels ne peut se faire que sur base de leurs qualifications, de leurs expériences et d’autres critères commerciaux usuels. Cette sélection ne doit jamais être influencée par des relations personnelles ou par l’accepation de cadeaux d’affaires inappropriés.

En l’absence de directives claires pour la définition détaillée des critères applicables aux cadeaux d’affaires, nous comptons bien interroger le Bureau d’éthique sur des cas concrets pour qu’une véritable jurisprudence se mette en place.

La majorité veut continuer les interventions partisanes des élus locaux !

Art. 29

Ils s’abstiennent d’intervenir de manière partisane en faveur d’un intérêt particulier dans les dossiers individuels introduits à l’administration, à la police ou tous autres organismes tels intercommunales, sociétés d’habitations sociales, CPAS, … Ces interventions sont interdites. Ils traitent les dossiers dont ils ont la responsabilité avec diligence, efficacité, discrétion et objectivité en dehors de tout favoritisme. Dès lors, les mandataires orientent au besoin les personnes vers les services compétents et ne donnent pas non plus l’impression que leur intervention est à la base de l’évolution favorable d’un dossier. laissant à l’administration le soin de communiquer aux intéressés la suite y réservée

Cet article touche clairement à un mode d’intervention des élus qui est pointé très négativement par le Bureau d’éthique et de déontologie. Au départ, l’objectif du Bureau de déontologie était certainement de bien baliser les interventions des élus locaux dans les dossiers individuels pour mettre fin aux interventions directes des élus visant à courcircuiter les administrations dans le traitement des demandes administratives, sociales, judiciaires, pour une habitation sociale ou autre…La rédaction initiale précisait bien le type d’intervention explicitement interdite. Cette phrase a été supprimée par la majorité XXL, estimant qu’il n’y avait pas besoin d’aller jusque-là et qu’il était légitime que dans certaines situations, l’intervention d’un conseiller communal dans un dossier individuel introduit à l’administration doit rester possible.

Par ailleurs, la rédaction initiale précisait que « les mandataires renvoient les personnes aux services compétents et ne donnent pas non plus que l’impression que leur intervention est à la base de l’évolution favorable d’un dossier, laissant à l’administration le soin de communiquer aux intéressés la suite y réservée » ce qui nous semblait une excellente formulation pour encadrer les interventions des élus locaux dans les dossiers individuels.

Cette disposition a été assouplie en deux temps. Dans un premier temps, l’obligation de renvoi des personnes aux services compétents, dont notamment les médiateurs en cas de constatations de disfonctionnement de l’administration, a été assouplie et remplacée par la formule « orientent au besoin », puis les conseillers communaux de la majorité XXL ont supprimé la disposition prévoyant de laisser à l’administration le soin de communiquer aux intéressés la suite y réservée. Cette suppression de cette disposition pourtant très explicite ouvre une nouvelle porte à des pratiques moins déontologiques, et ré-ouvre une porte vers toutes les dérives que l’on peut observer dans les permanences sociales.

Le clientélisme reste la règle !

Art. 30

Les mandataires sont à l’écoute des citoyens et relayent leurs préoccupations aux instances et services compétents. [ajout] Ils peuvent donc organiser les permanences sociales.

Le rôle du politique est de travailler pour que l’administration fonctionne normalement. Il est aussi de diriger les citoyens vers les services compétents par rapport à leur demande.

Les mandataires Écolo ne tiennent pas de permanences sociales. Nous n’avons pas besoin de celles-ci pour être à l’écoute de tous les citoyens. Les permanences sociales sont le vivier du clientélisme, le lieu où se crée une relation potentiellement malsaine entre le demandeur et le responsable politique qui va tout faire pour obtenir une faveur pour son « protégé » et obtenir ainsi sa voix aux élections suivantes. Bien sûr, nous sommes à l’écoute du citoyen, mais sur un pied d’égalité : pas de comédie ou d’asservissement. Nous préférons les lieux d’expression collective où les problèmes peuvent être mis en commun et les solutions cherchées ensemble.

Le Code de Déontologie, qui régit le parlement flamand depuis 1998, définit ce qui peut et ce qui ne peut pas être fait lors des permanences sociales. Ecouter, conseiller et orienter les personnes est permis, alors que traiter le dossier d’une personne plus rapidement ou de manière plus souple, est interdit.

De trop nombreuses situations connues (recrutements familiaux dans la fonction publique, subsides réservés aux associations de la bonne « couleur »,…) illustrent une réalité habituelle : de trop nombreuses structures publiques et de trop nombreux mandataires considèrent que certains citoyens ou citoyennes sont plus égaux que d’autres. Il s’agit de leurs clients, c’est-à-dire les citoyens dont ils tentent par là d’acheter les suffrages en échange de services ou de promesses.

A chaque fois qu’un piston fait passer un dossier au-dessus de la pile, pour un emploi public, pour une promotion ou pour un subside, c’est le principe d’égalité entre les citoyens qui est mis à mal et, dans le même temps, l’Etat de droit et la démocratie.

A chaque fois qu’un piston fait passer un dossier au-dessus de la pile, c’est toute la pile qui est préjudiciée.

A chaque fois qu’un piston fait passer un dossier au-dessus de la pile, c’est le moral des citoyens qui attendent leur tour qu’on sape, c’est la motivation des agents publics qu’on érode, c’est la confiance du public envers l’Etat et les services publics qu’on altère.

L’absence de règles uniformes en matière de permanences sociales, qui ne constituent pas seulement un droit mais aussi et surtout un devoir pour le mandataire, n’est pas non plus de nature à permettre au citoyen d’y voir clair. Non seulement l’organisation des permanences politiques diffère d’un mandataire à l’autre, mais en outre le citoyen a souvent bien du mal à discerner ce qu’il est en droit d’attendre de ces permanences, quelles en sont les limites et où commencent le clientélisme ou le trafic d’influence. Il est donc utile aussi pour le citoyen qu’il y ait des règles uniformes, notamment pour éviter que ses attentes par rapport aux permanences sociales ne soient excessives.

Quelques dispositions à parfaire

La communication des échevins

Art. 27

Les messages politiques font légitimement partie des droits des mandataires. Ceux-ci spécifient cependant clairement s’ils agissent en leur nom personnel ou au nom de la Ville ou encore de l’institution qu’ils représentent, notamment lors de leurs actes de communication (par exemple : affichages, courriers postaux, électroniques, …).

L’article 27 donne quelques indications sur les messages politiques des mandataires, mais il est en retrait par rapport au contrôle de la communication des membres des exécutifs par rapport aux pratiques en vigueur au niveau fédéral et régional. En effet, à ces niveaux, la communication des membres des exécutifs est contrôlée par une commission ad hoc chargée d’éviter que ces communications soient utilisées à des fins électorales. La distribution des messages publicitaires, la signature de préfaces de publications sont par exemple contrôlées. C’est cela qui contribue très souvent au remplacement de la mention « avec le soutien du ministre xxx » par des mentions du type « avec le soutien du Gouvernement wallon » ou avec le soutien du ministre en charge de …. ».

La limitation des cumuls

Celle-ci devrait être précisée en affinée.

L’information plus proactive du public

Art. 21

Les mandataires ont la responsabilité de maintenir la confiance qui leur est accordée par une gestion saine et une communication transparente. Ils ne dissimulent aucune information à laquelle le citoyen a raisonnablement droit et ils rendent compte régulièrement de la manière dont ils exercent leur(s) mandat(s) aux instances qui les ont désignés.

Le code prévoit quelques dispositions en matière d’information du public (article 21 et 52), surtout lorsque le public demande des informations. Il serait intéressant d’examiner des dispositions concernant les communications d’initiative des mandataires et ou des fonctionnaires lorsque cela paraît nécessaire. Le Bureau d’éthique et de déontologie pourrait réfléchir à cette question.

Des dispositions réellement intéressantes

Il nous paraît important de pointer quelques dispositions particulièrement intéressantes. Ainsi, les possibilités de conflit d’intérêt pourront être mieux traitées et abordées, les élus et les fonctionnaires pouvant interroger préalablement le Comité d’éthique et de déontologie en cas de doute. C’est une excellente proposition qui figure dans plusieurs articles du code.

De même, le rappel de la non confusion entre les biens privés et les biens publics est clairement explicitée. C’est une disposition importante, surtout au regard des dérives des années précédentes.

Ce code est aussi intéressant en ce qu’il associe dans des dispositions similaires les élus et les fonctionnaires communaux et qu’il donne les premières balises des relations entre eux.

Conclusions

Nous espérons que ce code d’éthique et de déontologie va continuer à vivre et à s’enrichir de la jurisprudence qui se dégagera des travaux et des avis du Comité d’éthique et de déontologie. Il faudra toutefois que la majorité XXL évolue et que ses élus acceptent de changer leur rapport aux citoyens, ce qui est manifestement très loin d’être acquis. Malgré les affaires, malgré les belles déclarations du livre blanc, malgré le travail remarquable du comité d’éthique et de déontologie, nous ne pouvons que déplorer que des dispositions claires et essentielles pour assainir les rapports entre les élus et la population aient été gommées par la majorité XXL. Sans ces balises claires, ce code ne touchera pas son objectif et les valeurs qu’il porte ne seront pas entièrement respectées par les élus locaux.


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